针对尚处于征求意见阶段的专车新规，傅蔚冈、何霞、金勇军、刘莘、于文豪、王静、王军、张效羽、张兴祥、张国华、钟瑞庆、朱巍等十余位知名学者联名发表了“关于暂缓制定《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的建议”，认为专车新规“存在重大缺陷，不应出台”，并建议“依据党中央和国务院最新指示重新起草法案”。

　　关于暂缓制定《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的建议

　　国务院法制办于2015年10月10日将交通运输部草拟的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下称《征求意见稿》)在国务院法制办网站(http://www.chinalaw.gov.cn)公布，并向社会公开征集意见。

　　根据这一精神，无界智库和上海金融与法律研究院于2015年10月18日在北京举行了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》专题 研讨会，十余位来自交通规划、信息化部门和法学界的人士参与了研讨会。通过深入讨论，与会者认为，网络预约车的兴起，对传统出租汽车行业的监管框架和监管 方式造成了极大挑战，交通运输部草拟《征求意见稿》，本意是为了“规范网络预约出租汽车经营服务行为”，但是，由于其仍然用监管传统出租车行业的思维监管网络约租车，使得该《征求意见稿》存在重大缺陷，而这种缺陷将会严重阻碍网络约租车这种新型业态的发展。

　　有鉴于此，作为中华人民共和国公民，根据国务院法制办向社会公开征集意见的精神，结合我们在北京召开的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征 求意见稿)》专题研讨会所达成的共识和修改建议，针对《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，我们特向国务院法制办提出如下呼吁和建 议：

　　一、《征求意见稿》存在重大缺陷，不应出台

　　与会者一致认为，《征求意见稿》存在重大缺陷，目前不宜出台。如果《征求意见稿》按照目前内容出台成为部门规章，不仅将面临因规章大量条文违反上位 法而不被人民法院适用的尴尬境地，而且，也将因其监管思路的方向性错误，严重遏制新兴互联网交通信息服务行业的发展。除非《征求意见稿》进行系统性重大修 改，否则不应出台。

　　(一)《征求意见稿》的监管思路存在根本性偏差

　　网络约租车经营服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不能用监管出租车的思维对待这种新兴产业。《国务院关于积极推 进“互联网+”行动的指导意见》将其称为“网络约租车”，而不是“网络预约出租车”，其深刻的含义《征求意见稿》似乎完全没有领会。从《征求意见稿》的内 容看，它所采用的还是针对传统出租车行业的监管方式。但是，由于传统出租车行业和新兴网络约车行业的显着差异，这种监管思路对新兴产业起到的作用是灾难性 的。以下仅列举四点：

　　第一，对网络约租车信息服务平台(以下简称“平台”)的强制性地域分割。基于网络服务的特点，平台必然是全国 性、开放性的，但是《征求意见稿》第五条却规定平台的经营者“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”。也就是说，要在全国各个县或者 设区的市设立分支机构，逐一申请经营许可。我们很难想象，淘宝网或者京东网要在全国每个提供服务的市县都要逐一登记分支机构、申请经营许可。

　　第二，将平台和驾驶员之间的法律关系界定为劳动关系。《征求意见稿》第十八条要求平台和驾驶员签订劳动合同，把 驾驶员当成信息平台的雇员。这种定位很有问题最高人民法院于2009年在《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的指导意见》中明确指出， “出租车发生道路交通事故致人损害的，车辆属于出租车公司的，出租车公司承担赔偿责任”，“挂靠经营的机动车发生道路交通事故致人损害的，由挂靠人与被挂 靠单位承担连带赔偿责任”，“承包经营的机动车发生道路交通事故致人损害的，由承包人与发包人承担连带赔偿责任”。这意味着在传统出租汽车公司中，出租车 驾驶员在公司中至少存在三种不同身份：劳动雇员、挂靠经营者和承包经营者。《征求意见稿》一刀切地将车辆驾驶员和平台之间界定为劳动关系，既无视传统出租 车行业的特点，也与新业态的实际运作方式相差千里。

　　网络约租车中车辆驾驶员和互联网信息平台之间往往只是一种信息服务关系：符合条件的驾驶员驾驶符合条件的车辆通过信息平台获取信息与消费者达成交通 服务合约，信息平台更多扮演的是信息撮合者的身份，并非是驾驶员的雇主。将车辆驾驶员一律界定为平台雇员，也即意味着所有的兼职驾驶员将全部退出平台。因 此，《征求意见稿》第十八条的做法将限制大量符合条件的驾驶员利用信息平台提供服务，阻碍新兴产业发挥规模效应。

　　第三，不当的数量管制。对传统出租车行业，为了避免出现供大于求、车辆空驶、浪费公共道路资源的问题，政府往往 对其实施运营数量管制，但是在实际操作过程中政府也无法确定当地到底该拥有多少出租车数量。同时，严格的数量管制导致了两个后果：一是各个城市普遍存在 “打车难”问题；二是各个城市大量存在没有合法牌照的“黑车”。但是在网络约租车模式下，有预约才出车，没有预约不会出车，凡是行驶在公共道路上的车辆， 都是满足实际乘客乘车需求的车辆，根本没有必要实施运营数量管制。《征求意见稿》第二十三条第二款规定，城市人民政府对网络约租车配置数量可以进行限定， 这是不适当的。更为重要的是，以营运转性来处理网约车，必然新增车辆，增加路面车辆行驶，也与交通专家所讲的公交优先、控制小汽车购买与使用不合。

　　第四，低估了平台的信息审核能力。在传统出租车行业，消费者在乘车之前，不知道出租车驾驶员和车辆的基本情况， 无法事先选择并规避风险。除非有目击证人或者外部实时监控，乘客是否上车、上了哪一辆车都较难查实。在这种情况下，政府才对传统出租车从公司准入、车辆准 入和驾驶员准入方面设定较高门槛，确保乘客安全。但是在网络约车模式下，消费者在乘车之前即可以在信息平台上得知车辆及其驾驶员信息，包括该驾驶员过往从 业历史的消费者评价。而且，关于消费者是否与驾驶员达成服务合意、何时何地上车以及行车路线，互联网信息平台予以实时记录，并且长期存档。互联网约车中消 费者和服务者双向选择、交互评价并且该信息向所有后来者开放。在这种情况下，维持较高的车辆以及驾驶员准入门槛，缺乏必要性。

　　此外，针对传统出租车行业的价格管制、醒目标志、专门法定计价器等监管手段，在《征求意见稿》中也都存在。这些都是传统出租车行业的监管手段，并不适合网络约租车。这说明，《征求意见稿》对其所监管对象的性质并没有一个比较清楚的认知，还是套用监管传统出租车行业的老办法，监管思路存在根本性偏差。

　　(二)《征求意见稿》存在大量违法设定权力的内容

　　《立法法》第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决 定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”《征求意见稿》 作为交通运输部的部门规章立法，不能成为交通运输部设定权力的工具，其所设定的权力，特别是减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定，都必 须有法律、行政法规和国务院决定的依据。但非常遗憾的是，《征求意见稿》存在一些法外设定权力的规定。以下仅列举三点：

　　第一，没有合法依据实施行政许可。《征求意见稿》中贯穿始终的是“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”三项行政许可的实施，但是这三项行政许可本身就没有合法依据。

　　《行政许可法》第十七条规定：“除法律、行政法规、地方性法规、国务院决定以及省、自治区、直辖市人民政府规章之外，其他规范性文件一律不得设定行 政许可。”《行政许可法》第十八条还规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”由此可见，部门规章不能设定行政许可，国务 院决定也不能仅仅通过公布行政许可的名称和实施机关就可合法地设定行政许可，这是《行政许可法》的明确要求。有意见认为，2004年制定的《国务院对确需 保留的行政审批项目设定行政许可的决定》是“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”三项行政许可。但是，这种意见没有考虑《行政许可法》第 十八条的规定。根据《行政许可法》第十八条的规定，国务院仅仅通过决定指明行政许可名称和实施机关方式设立行政许可，但并没有给部门规章设立相关行政许可 提供合法依据。因此，根据违法设立的行政许可无效原则，交通运输部门据此设立行政许可并不妥当。

　　第二，没有法律法规依据增加经营者义务。例如，《征求意见稿》第二十条规定：“网络预约出租汽车经营者实行市场 奖励、促销等行为应当符合相关法规规定，并提前10日将奖励、促销方案向社会公告。”没有任何法律法规规定，经营者应当负有将市场奖励、促销方案在10日 前向社会公告的义务。这一规定会显着增加有关经营者的义务和负担。

　　第三，没有法律法规依据剥夺驾驶员的选择权。例如，《征求意见稿》第二十三条 （责任编辑：城市网）