李 强
华中科技大学公共管理学院，湖北，武汉，430074
[内容摘要]本文探讨了对电子政府构建绩效评价体系的价值和意义，介绍了国外电子政府的评价体系，对我国建设电子政府绩效评价体系提出了相关的建议。
[关键词]电子政府、绩效评价体系
[Abstract]This essay researchs the value and meaning of establishing the system of E-Gov performance appraisal , and introduces foreign E-Gov’system of performance appraisal, then give some suggestions to our E-Gov’system of performance appraisal.
[Key words]E-Gov、the system of performance appraisal
一、引言
随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动着生产力的革命性变革，并必然诱发社会的生产关系和上层建筑的变革。电子政府（E-Gov）作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲电子政府会带来无与伦比的高效率和低成本，以及社会和政府的全方位交流，会极大地增强政府管理社会事务的能力，并有效地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政府作为“信息高速公路” 建设中的核心工程。但是信息技术能否在政府管理中有效地发挥出预期的作用，取绝于是否有一套依据电子政府的运行特点而构建的先进的政府绩效评估体系，如果我国在电子政府基础上嫁接传统的政府绩效评价体系，则电子政府势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一流，而实际效果却与预期相去甚远。IBM公司总部政府服务负责人托德·拉姆齐指出：“大约85%的政府IT项目是注定要失败的。”不是说这些项目从一开始就是一场灾难，而是由于这些项目执行时间过长，成本过大，提供的服务没有预期理想（1）。就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧，到2001年6月30日已建成5181个政府数据库（2），但绝大部分是死库（仅向内部或研究机构开放，不对社会开放），而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极大，信息的采集、加工、维护均存在问题（3）。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏人问津，成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预期的效果。许多地方政府对于电子政府的运行机制、中央与地方政府在电子政府体系中的关系尚未明确就盲目上马，极有可能相当多的地方政府的信息化项目的建设结果被托德·拉姆齐不幸言中，缺乏与电子政府运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一局面的核心原因。如不加快构建电子政府的绩效评估体系，电子政府项目可能会成为我国继企业之后由政府掀起的又一波互联网泡沫。
二、政府绩效评估体系的发展
政府的绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关，所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。就世界范围来看，美国的政府绩效评价体系的建设走在了世界的前列。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章，到了60年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“三e审计”，后扩展到“五e审计”，在1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%（4），足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。绩效审计就是包括经济性和效率性审计以及项目审计。A、经济性和效率性审计包括确定：1、机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源（如人员、财产和空间）；2、低效率和不经济情况产生的原因；3、机构是否遵循了与经济性和效率性有关的法律和规章。B、项目审计包括确定：1、达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度；2、组织、项目、活动和功能的有效性；3、机构是否遵循了与项目有关的法律与规章（5）。
70年代，美国、英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计得以飞速发展，成为评价政府业绩的核心指标。但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免“三e审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。
我国对政府绩效评价体系的研究起步较晚，但发展较快，目前国内有相当多的学者将研究的目光投向了这一领域，学者们就政府绩效评价体系的价值取向、评价的模式、评价指标体系、评价机制展开了深入研究，但对电子政府的评估体系的研究还相当薄弱，基本上还没有展开。目前审计已成为我国评价政府的主要手段，我国全面开展了对政府的审计，但重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计目前仅局限于国有大中型企业，政府机构尚未全面涉及，反应出我国对政府的审计关注的主要是投入和过程，尚未高度关注结果和效率。审计机构的组织结构还存在缺陷，国家审计署隶属国务院，地方审计机关在业务上向上级审计机关负责，在行政上对本级政府负责，形成双重领导，影响了对政府审计的客观性和公正性（6）。可以说，我国政府绩效评价体系自身建设还相当不完善，无论在理论上还是在实践上都与现实的发展有一定差距。
三、我国电子政府的绩效评估体系的建构
我国电子政府的绩效评估体系的建设极为紧迫，与当前电子政府迅猛发展的态势不相吻合。电子政府打破了时间和空间的局限，客观上为构建一个统一、开放、高效率、低成本、民主的政府创造了条件，如果自下而上来构建电子政府，由于各级地方政府对电子政府理解的歧义，势必会造成标准的五化八门，各级地方政府建构的电子政府的结构和职能差异巨大的局面，也必然直接影响到了电子政府的运作效率。电子政府是一个前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，充分发挥信息技术在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先构建统一的电子政府的组织结构，规范其职能，该撤的撤、该裁的裁、该并的并，建立电子政府的结构和职能的标准体系，然后才能上电子政府项目。美国电子政府项目的建设程序首先是由副总统戈尔牵头建立一个全国性的“绩效评估委员会”（NPR），由计算机专家、会计师、效率专家、法律专家、管理学家、经济学家、政治学家等多学科专家构成，这一委员会负责对电子政府的结构和职能予以全面评估，形成相应的标准，然后才开始大规模建设，这种严谨的作风确保了美国电子政府项目的成功。据统计，1992年至1996年，美国政府员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元，政府的200个局确立了3000多条新的服务标准，废止了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定（7）。其成效显著，尤其重要的是，政府职员开始关心民众的需求，电子政府拉近了政府和民众的距离，为创建一个更加民主的政府提供了现实保证。
（一） 电子政府无法嫁接我国传统的政府绩效评价体系
对传统政府行政架构和政府治理手段而言，“电子政府”堪称一场革命性变革，必然会对政府内部运作和部门重组带来新的要求和内容，并不意味着仅仅是原有的政府运作手段的技术的变化，信息技术的发展客观上要求重新设计和定位政府职能，再造其运作流程，创新并整合其服务，以适应信息技术的发展。革命性的技术变化将会带来技术、制度和理念的互动，冲击传统的政府管理理念和传统的管理制度，带来理念和制度的创新。但是，这种创新并非自发完成的，如果没有与技术革命同步的制度和理念的创新，技术的生命力将会被遏制，先进技术的采用不会必然带来政府运作的高效率和低成本，也并不必然带来公共服务水平的提高和民主政治的发展。必须明确的是：电子政府并非现代政府的代名词，但它是现代政府有效行使其职能的强有力的工具。中国所要建设的政府是一个现代政府，而非电子政府。因此，不能单从技术的角度来评价政府，先进的管理技术并不必然造就现代的政府。必须把对电子政府的评价纳入现代政府的价值取向之下，评价体系的灵魂就是评价的价值取向。一个完整的评价体系包括了评价的价值取向、被评价组织的结构和职能、评价的主体、评价的标准和评价的方式，即评价是评价主体基于一定的被评价组织的结构和其应履行的职能之上的，评价的标准和方式应反应出评价体系的价值取向来。当被评价组织的结构和职能面临重大变化，当评价主体的价值取向发生重大变化时，绩效评价体系势必要发生变化。
我国的电子政府工程是1999年正式开始的，而此时政府的管理模式和评价体系正面临重大转轨。在20多年改革开放中，我国政府的治理模式和评价的价值取向均与成熟的市场经济国家不同。由于1978年开始改革时，政府
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